Ombudsman Penasihat Kepatuhan IFC/MIGA - Rangkuman Eksekutif

The view from Halamahara Island, the site of the PT Weda Bay nickel mine.  Credit: Dr Samantha Balaton-Chrimes

The view from Halamahara Island, the site of the PT Weda Bay nickel mine. 

Credit: Dr Samantha Balaton-Chrimes

Palm Oil plantation, Indonesia

Palm Oil plantation, Indonesia

Mengevaluasi Potensi Perbaikan Hak Asasi Manusia

Laporan ini mengacu pada penelitian studi kasus kualitatif untuk mengevaluasi kontribusi Ombudsman Penasihat Kepatuhan (Compliance Advisor Ombudsman - CAO) dari Lembaga Keuangan Internasional (International Finance Corporations - IFC) terhadap perbaikan hak asasi manusia dalam kasus ketika masyarakat atau pekerja yang dirugikan mengajukan pengaduan ke CAO. CAO adalah mekanisme penyelesaian untuk proyek-proyek yang didukung oleh IFC dan Badan Penjamin Investasi Multilateral (Multilateral Investment Guarantee Agency - MIGA). CAO memiliki tiga fungsi terpisah:

Ombudsman:    fungsi pemecahan masalah/penyelesaian sengketa - bekerja dengan masyarakat atau pekerja yang terkena dampak dan perusahaan yang relevan

Kepatuhan:        melaksanakan audit pengambilan keputusan oleh IFC/MIGA

Penasihat: memberikan saran kepada IFC dan MIGA tentang kebijakan mereka yang berkaitan dengan kelangsungan lingkungan dan sosial berdasarkan pelajaran yang didapatkan dari menangani kasus.

CAO bersedia untuk menerima keluhan mengenai proyek apa pun yang melibatkan keuangan IFC atau MIGA, termasuk melalui rantai pasokan. Setiap individu, kelompok, atau perwakilan dapat mengajukan keluhan, asalkan mereka dapat menunjukkan hubungan dengan orang yang terkena dampak.

CAO tidak menganggap dirinya sebagai mekanisme perbaikan hak asasi manusia, alih-alih menyediakan kapasitas perbaikannya untuk pengadu dalam bentuk penyelesaian sengketa (melalui fungsi Ombudsman). Akan tetapi, hak asasi manusia tercantum dalam Standar Kinerja IFC, dan banyak komunitas, pekerja, dan organisasi masyarakat sipil mendekati CAO sebagai mekanisme hak asasi manusia, berbeda dengan persepsi diri CAO. Hal ini juga satu-satunya mekanisme yang tersedia untuk mengajukan keluhan tentang dampak hak asasi manusia IFC atau MIGA. Oleh karena itu, terdapat nilai dalam memeriksa kontribusi CAO terhadap perbaikan hak asasi manusia dalam pekerjaannya.

Keluhan

Penelitian kami melibatkan studi kasus kualitatif berbasis lapangan yang terdiri dari dua rangkaian keluhan yang dibuat untuk CAO IFC, satu tentang raksasa minyak sawit Wilmar, dan satu lagi tentang tambang PT Weda Bay Nickel, yang keduanya berada di Indonesia, dan sebuah studi berbasis meja dukungan dari kasus ketiga di sektor teh India.

Wilmar: Keluhan ini berkenaan dengan perlindungan hak atas tanah yang kurang memadai, transformasi mata pencaharian dari yang berbasis hutan ke mata pencaharian yang bergantung pada kelapa sawit, hak-hak adat dan, dalam satu kasus, kekerasan dan intimidasi yang dialami masyarakat. Semua itu mengarah pada audit kepatuhan IFC yang menemukan adanya ketidaksesuaian utama dengan kebijakan IFC, dan kerangka Kelompok Bank Dunia yang berinvestasi di minyak sawit. Mediasi dilakukan di tiga lokasi, dan kesepakatan dicapai di dua lokasi. Kesepakatan di lokasi ketiga runtuh ketika Wilmar menjual perkebunan anak perusahaannya. Masyarakat yang mencapai kesepakatan berjuang untuk memanfaatkan pengaturan smallholding (lahan kecil) yang disetujui untuk meningkatkan mata pencaharian mereka.

Weda Bay: Konsorsium Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang aktif di bidang lingkungan mengajukan keluhan tentang tambang nikel PT Weda Bay di kawasan terpencil di Halmahera dengan dasar bahwa penambangan itu akan memiliki konsekuensi negatif terhadap lingkungan dan sosial secara luas yang tidak sepenuhnya diperhatikan atau diungkapkan. Utamanya, dua masyarakat pribumi akan mengungsi. Masyarakat yang terkena dampak tidak bersedia untuk terlibat dalam proses pemecahan masalah yang dipimpin Ombudsman karena mereka mengkhawatirkan keselamatan mereka jika diketahui sebagai pihak anti-tambang. Tim Kepatuhan menolak untuk melakukan audit, meskipun penelitian kami menemukan bahwa audit bisa memberikan dampak positif terkait pelanggaran hak asasi manusia yang terjadi sehubungan dengan pembebasan lahan.

Teh: Di sektor teh India, keluhan untuk CAO dibuat pada 2013 oleh LSM yang mewakili pekerja yang menjadi korban pelanggaran hak-hak buruh di perkebunan di Assam. Sebuah penilaian Ombudsman saat kunjungan menemukan bahwa para pekerja enggan disebutkan namanya karena takut adanya tindak lanjut dari perusahaan, dan tim Ombudsman akhirnya setuju untuk mengizinkan LSM (yang memiliki hubungan sangat baik dengan pekerja) untuk mewakili pekerja. Akan tetapi, perusahaan menolak untuk berpartisipasi. Keluhan itu kemudian dirujuk ke tim kepatuhan, yang mana audit sedang dilakukan, yang telah diselidiki oleh Wakil Presiden CAO.

Hal ini penting untuk diketahui bahwa kasus-kasus individual ini tidak dapat dijadikan representasi dari beragam kasus yang ditangani oleh CAO. Yang demikian itu karena mengingat bahwa pedoman dan praktik operasional CAO ini telah berkembang selama waktu penelitian ini, dan mengingat bahwa tidak semua kasus CAO berpusat pada hak asasi manusia yang sebagaimana hal ini. Meskipun demikian, penyelidikan rinci kami terhadap kasus ini dapat bermanfaat pada proses dan mekanisme yang dioperasikan oleh CAO, yang menghasilkan wawasan dan pertanyaan yang lebih luas.

Perbedaan yang dibuat oleh CAO

Pada kasus Wilmar, proses mediasi CAO diikuti oleh peserta di dua lokasi. Akan tetapi, pelaksanaan persetujuan itu penuh dengan tantangan teknis yang berupaya diatasi oleh kelompok masyarakat, ini berarti bahwa masalah hak asasi manusia yang berkaitan dengan mata pencaharian dan kemiskinan masih ada hingga kini. Di tempat ketiga, Jambi, CAO kehilangan yurisdiksinya atas kasus tersebut ketika Wilmar menjual anak perusahaan, ini menunjukkan keterbatasan proses sukarela. Masyarakat di Jambi telah terlibat dalam beberapa konflik dengan perusahaan hingga kini, dan tuntutan mereka belum dipenuhi.

Dampak positif yang paling signifikan dari kasus Wilmar muncul dari audit Kepatuhan dan kerangka kerja Kelompok Bank Dunia berikutnya untuk minyak kelapa sawit, dan perubahan besar pada cara IFC menyaring proyek minyak kelapa sawit untuk diselidiki. IFC belum membuat investasi minyak kelapa sawit sejak instigasi kerangka kerja pada tahun 2011. IFC juga telah membentuk program Layanan Konsultasi untuk bekerja pada lebih banyak perbaikan sistematis pada dampak sosial dari minyak kelapa sawit di Indonesia. Namun, pada saat penulisan, tidak ada hasil terkait dampak program ini yang tersedia di situs IFC.

Di Weda Bay, CAO tidak membuat perbedaan nyata untuk masalah hak asasi manusia. Ombudsman tidak dapat melindungi para pengadu dari kalangan masyarakat secara memadai dengan cara yang membuat mereka merasa aman untuk berpartisipasi, sehingga proses pemecahan masalah tidak dapat dilakukan. Tim Kepatuhan memutuskan untuk tidak melakukan audit investasi IFC karena tambang itu dalam tahap pra-konstruksi serta penilaian lingkungan dan sosial masih berlangsung. Namun, keputusan ini menjadikan hilangnya kesempatan untuk menghasilkan informasi tentang proses pembebasan lahan yang melanggar Standar Kinerja IFC, dan yang akan menjadi fait accompli (keadaan yang harus diterima) pada saat penilaian dampak diselesaikan. 

Pada kasus teh India, keterbatasan yang melekat pada sifat sukarela dari proses Ombudsman lagi-lagi ditunjukkan ketika perusahaan perkebunan teh menolak untuk berpartisipasi dalam proses pemecahan masalah. Sehingga dalam kasus ini, fungsi Ombudsman tidak memiliki dampak positif yang nyata pada hak asasi manusia. Selain itu, keterlibatan CAO dalam kasus menyebabkan dampak negatif yang tidak diinginkan dalam bentuk pelecehan dan intimidasi manajemen perkebunan terhadap pekerja dan LSM yang diyakini memiliki kaitan dengan keluhan. Audit investasi IFC di perusahaan teh ini sedang berlangsung pada saat penulisan laporan ini.

Faktor-faktor yang memengaruhi efektifitas CAO terhadap HAM

Secara keseluruhan, CAO akhirnya membuat sedikit perbedaan nyata dalam hasil hak asasi manusia pada kasus ini. Hal ini sebagian disebabkan oleh faktor di luar mandat CAO dan di luar jangkauan pengaruhnya, tetapi juga keputusan operasional dalam kendali CAO. Hal ini menunjukkan ada beberapa potensi bagi CAO untuk membuat kontribusi yang lebih besar dalam perbaikan hak asasi manusia. Meskipun ada kekurangan dalam dampak positif yang teridentifikasi dalam kasus yang kami pelajari, hal tersebut merupakan penilaian kami bahwa, dalam keadaan tertentu, orientasi dan perilaku umum CAO menjadikannya salah satu yang paling menjanjikan dari semua mekanisme pengaduan non-yudisial yang tersedia untuk membantu masyarakat dengan cara yang berarti. CAO bisa menjadi lebih efektif dalam melakukan perbaikan hak asasi manusia bagi orang-orang yang terkena dampak proyek yang didukung IFC/MIGA jika beberapa perubahan yang dibuat dalam pelaksanaannya sejalan dengan pelajaran yang diangkat dalam laporan ini, serta jika masyarakat dan pekerja yang menggunakan CAO melakukannya dengan informasi yang jelas tentang batasannya, dan dukungan LSM yang kuat.

Faktor-faktor yang secara positif memengaruhi hasil HAM

Penelitian kami menemukan bahwa aspek-aspek tertentu dari pedoman operasional dan orientasi umum CAO terkait keluhan dan kelangsungan sosial dalam IFC/MIGA memiliki potensi yang signifikan untuk meningkatkan hasil hak asasi manusia, meskipun ini tidak selalu jelas dalam kasus yang kami pelajari. Di antaranya:

Aksesibilitas: CAO memiliki sejumlah fitur desain dan orientasi terbuka untuk menerima keluhan yang membuatnya sangat mudah diakses. Terobosan ini patut dihargai dan harus ditiru secara luas dalam mekanisme pengaduan lainnya. Aksesibilitas, bagaimana pun, sering sangat tergantung pada dukungan LSM. Meskipun kelompok yang rentan dilayani dengan baik oleh kapasitas dan kemauan CAO untuk menyelidiki proses Kepatuhan dengan tidak adanya keluhan, CAO bisa meningkatkan aksesibilitas lebih lanjut bagi kelompok-kelompok ini dengan mengizinkan LSM untuk membawa kasus atas nama mereka.

Alokasi sumber daya dan praktik profesional: CAO memiliki personel yang berkualitas dan berpengalaman, jaringan mediator lokal, dan ahli lainnya yang membantu staf yang berbasis di Washington, praktik kerja refleksif dan konsultatif, dan tingkat sumber daya tingkat tinggi yang semuanya berkontribusi terhadap fungsinya yang efektif.

Pengaruh dalam IFC/MIGA: Keseimbangan antara independensi institusional dan pengaruh dalam posisi CAO dibandingkan dengan IFC/MIGA telah menyebabkan pengaruh yang signifikan dalam beberapa kasus dalam operasi IFC, meskipun ada ruang untuk perbaikan terkait tanggapan IFC/MIGA untuk kinerja CAO.

 

DSC_0068.JPG
Halmahara Island, the site of the PT Weda Bay nickel mine. 

Halmahara Island, the site of the PT Weda Bay nickel mine. 

PELUANG UNTUK OPERASI YANG DITINGKATKAN

Penelitian kami juga menemukan bahwa efektivitas CAO dalam memimpin perbaikan hak asasi manusia dapat ditingkatkan dengan melakukan beberapa perubahan dalam operasinya. Banyak dari rekomendasi ini menekankan pada pendalaman dan peningkatan orientasi CAO yang ada dalam berbagai hal operasional. Pengguna CAO juga dapat belajar dari pelajaran ini untuk membuat penggunaan CAO yang lebih baik demi memajukan hasil hak asasi manusia.

Pemecahan masalah vskepatuhan hak asasi manusia

Pemecahan masalah dalam menangani keluhan hak asasi manusia dapat memiliki beberapa nilai dalam fleksibilitas perbaikan, misalnya dengan menyediakan mata pencaharian, tetapi tidak seharusnya dimasukkan ke dalam perbaikan hak asasi manusia. Hal ini tidak menjadikan hak asasi manusia sebagai standar minimum dalam persetujuan dan dipahami dengan lebih baik sebagai proses tawar-menawar. CAO tidak menganggap dirinya sebagai mekanisme hak asasi manusia, dan harus terus bekerja untuk mengelola harapan dalam hal ini.

Perbaikan dan penerapannya

Kedua, meskipun beberapa solusi dapat diberikan dalam kasus pemecahan masalah, kasus ini menunjukkan solusi tersebut dapat dengan mudah gagal dalam menanggulangi pelanggaran hak asasi manusia, atau memosisikan masyarakat pengadu yang terkena dampak untuk menikmati kehidupan dan budaya yang aman. Ada potensi untuk meningkatkan kepatuhan hak asasi manusia dalam proses pemecahan masalah, dan beberapa perubahan dalam operasi CAO bisa mengatasi masalah ini. Ada potensi untuk meningkatkan kepatuhan hak asasi manusia dalam proses pemecahan masalah, dan beberapa perubahan dalam operasi CAO bisa mengatasi masalah ini.

1.       Pertimbangan lebih perlu diberikan dengan standar minimum untuk 'solusi' atau 'persetujuan' sehingga mereka mematuhi norma-norma hak asasi manusia. CAO mungkin mempertimbangkan pengenalan standar hak asasi manusia sebagai titik awal untuk negosiasi, dan pemeriksaan kepatuhan pada persetujuan untuk memastikan mereka memenuhi kedua Standar Kinerja IFC dan norma-norma hak asasi manusia.

2.       Perhatian yang lebih diperlukan dalam pelaksanaan jangka panjang dari persetujuan tersebut, dan dukungan bagi masyarakat untuk memanfaatkannya. Dalam kasus Willmar, ini tidak terjadi, tetapi CAO telah memberikan jenis dukungan ini dalam kasus lain dan harus melakukannya lebih sering. Inovasi terbaru IFC dalam bentuk Proyek Tingkat Rencana Aksi menunjukkan beberapa janji di sini dalam memperluas hasil kerja Kepatuhan CAO di luar perubahan internal di IFC/MIGA dan lebih langsung menangani kebutuhan perbaikan.

Bagi masyarakat sipil dan komunitas, implikasinya adalah:

1.       Pengadu harus proaktif dalam negosiasi untuk mengusulkan standar minimum yang lebih memungkinkan untuk melindungi hak-hak mereka, dan untuk mengusulkan pemeriksaan kepatuhan pada persetujuan apapun. Masyarakat dan para pendukungnya juga harus mencoba untuk 'membangun' persetujuan dukungan jangka panjang untuk pelaksanaan perbaikan, dan kemungkinan negosiasi ulang jika keluhan dan/atau isu-isu HAM yang mendasari tidak cukup diselesaikan dengan persetujuan.

Menyeimbangkan kekuatan di antara para pihak

Jika pemecahan masalah ini dianggap jalan terbaik untuk menangani isu-isu hak asasi manusia (untuk alasan pragmatis) penyeimbangan kekuasaan antar pihak sangat penting, tetapi saat ini tidak memadai dalam proses CAO. Beberapa perubahan yang lebih signifikan dalam pendekatan CAO dapat memulai untuk mengatasi masalah ini. Implikasi praktis dari hal ini untuk CAO adalah bahwa:

1.       Ketidakberpihakan saat ini ditafsirkan oleh CAO sebagai membutuhkan netralitas, namun bisa lebih efektif diartikan sebagai memastikan tidak ada pihak yang terlalu diuntungkan dalam negosiasi. Dalam kebanyakan kasus konflik perusahaan-masyarakat, hal ini maka akan membutuhkan lebih banyak usaha untuk membangun kapasitas dan pengaruh bagi masyarakat, sebab perusahaan sudah menikmati keuntungan yang signifikan.

2.       Diperlukan lebih banyak investasi untuk menyamakan kapasitas pihak. Mekanisme pengaduan harus mempertimbangkan penyediaan peningkatan kapasitas langsung yang lebih untuk masyarakat, dan/atau mendukung dan sumber daya bagi kelompok masyarakat sipil untuk melakukan pekerjaan yang sulit ini.

3.       Banyak kebutuhan yang harus dilakukan untuk menyamakan pengaruh antar pihak dalam negosiasi. Meskipun banyak kelemahan struktural masyarakat terhadap bisnis tidak dapat langsung diselesaikan, langkah-langkah dapat diambil untuk mengurangi ketidakseimbangan pengaruh dalam proses pemecahan masalah. Beberapa kemungkinan dalam melakukan hal ini termasuk menggunakan standar dan bentuk bukti yang mendukung masyarakat untuk mengurangi hak istimewa perusahaan saat ini dalam hukum dan bukti bentuk ilmiah; mengurangi kerentanan masyarakat dengan memberikan penghidupan mereka selama proses pemecahan masalah dan mengambil semua langkah yang mungkin untuk memastikan keselamatan mereka; mendukung masyarakat untuk terus menangani perselisihan internal dan konflik sehingga tidak dapat digunakan untuk mengadu domba mereka; memungkinkan mobilisasi komunitas dan masyarakat sipil jika perusahaan tidak dengan sengaja terlibat dalam proses; dan mengizinkan LSM untuk mewakili masyarakat dalam keadaan tertentu.

Bagi masyarakat sipil dan komunitas, implikasinya adalah:

1.       Salah satu peran yang paling penting yang dapat dimainkan oleh organisasi masyarakat sipil dalam kapasitas pembangunan bagi masyarakat untuk mengajukan keluhan, menavigasinya, dan memanfaatkan persetujuan apa pun melalui tahap implementasi.

2.       Pertimbangan strategis perlu diberikan untuk menyamakan pengaruh dalam proses negosiasi. Belajar dari pengalaman kelompok yang telah melalui mediasi sangat penting di sini.

Pemanfaatan lebih lanjut atas Kepatuhan

Fungsi Kepatuhan akhir-akhir ini sangat terbatas dalam dampaknya terhadap perbaikan hak asasi manusia, namun hal ini tidak menjadi masalah. Penelitian kami menghasilkan empat pelajaran mengenai penggunaan fungsi Kepatuhan dalam CAO

1.       Dampak dari audit kepatuhan atas perbaikan hak asasi manusia dapat di tingkatkan dengan kemauan yang besar untuk melaksanakan audit, utamanya pada tahap awal pelaksanaan proyek dan di mana pembebasan lahan dipertaruhkan.

2.       CAO harus tetap mengamati tanggapan IFC/MIGA terhadap audit kepatuhan, dan mengidentifikasi serta memanfaatkan hubungan dan jalan pengaruh untuk mendorong respons yang lebih kuat.

3.       Yurisdikasi CAO yang terkini atas pemrakarsa proyek sangat lah terbatas. Di mana perusahaan tidak terlibat dalam pemecahan masalah secara sukarela melalui Ombudsman, harus ada pilihan bagi mereka yang akan diaudit langsung oleh fungsi Kepatuhan.

4.       Rencana aksi tingkat proyek partisipatif sebagai respons yang dibutuhkan untuk audit (baik dari IFC/MIGA dan pemrakarsa proyek), dan penghubungan lebih dekat pada audit kepatuhan dengan proses Ombudsman akan meningkatkan dampak dari audit pada perbaikan.

5.       Audit Kepatuhan, dan bukan hanya penilaian kepatuhan, harus dipicu jika masalah keamanan adalah alasan proses Ombudsman tidak dapat dilakukan atau gagal.

Dampak yang lebih luas dari pemenuhan HAM

Pada akhirnya, ada beberapa potensi bagi CAO untuk menghubungkan kasus lokal dengan masalah sistemik dan memajukan perubahan sistemik pada isu-isu hak asasi manusia yang muncul dalam beban kasus mereka. Namun, potensi ini sangat bergantung pada hubungan antar semua pemangku kepentingan, terutama pemerintah, dan pada kemauan CAO untuk menggunakan hubungan mereka untuk mengadvokasi respon yang lebih terprogram pada isu-isu kunci. Setidaknya ada tiga implikasi praktis dari hal ini untuk CAO:

1.       CAO harus terus berinvestasi, sebagaimana sudah berjalan, dalam membangun hubungan lokal dengan mediator lokal dan kelompok masyarakat sipil. Kombinasi struktur formal bagi hubungan ini (seperti Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO)), dan jaringan informal, akan meningkatkan kemungkinan penafsiran pelajaran dari kasus individu sebagai upaya untuk mengubah praktik bisnis di seluruh sektor dan hukum jika diperlukan.

2.       CAO harus terus mendorong IFC dan Bank Dunia untuk mengatasi penyebab utama dari kerugian hak asasi manusia. Program Advisory IFC pada minyak sawit adalah contoh yang baik bagaimana hal ini bisa bekerja, meskipun belum ada bukti dampaknya.

3.       CAO dapat melibatkan fungsi penasihatnya dengan lebih teratur, dan dapat berpindah ke yang lebih berorientasi ke luar dalam penyebaran pelajaran, bukan melihat ke dalam (ke IFC/MIGA).

Untuk masyarakat sipil dan komunitas, implikasinya adalah pentingnya mempertahankan dan memperkuat jaringan. Jaringan yang lebih kuat dapat memfasilitasi pembelajaran yang lebih besar serta memberikan ruang untuk berbagi-saran antar masyarakat yang terlibat dalam keluhan, serta penggunaan kasus-kasus individu yang lebih besar untuk memajukan isu-isu yang lebih jika sesuai.

KETERBATASAN DALAM MENGATASI PELANGGARAN HAM

Penelitian kami juga menemukan bahwa beberapa kondisi fundamental operasi CAO menghasilkan keterbatasan yang signifikan terhadap dampaknya, namun berada di luar kendali CAO. Secara khusus, kurangnya daya paksa, pengaruh CAO untuk membawa perubahan dalam perilaku bisnis sangat ditentukan oleh kondisi pasar. Ini secara parsial menjelaskan reluktansi yang jelas dari CAO dan IFC/MIGA untuk menggunakan setiap bentuk pengaruh yang bersifat menghukum karena khawatir bahwa hal itu akan mendorong bisnis ke arah pemodal yang kurang menuntut. Jika perusahaan memilih untuk memisahkan diri dari IFC/MIGA (dengan menjual anak perusahaan atau pra-membayar pinjaman), yurisdiksi CAO pada dasarnya terbatas.